Mobilité étudiante et LODEOM

en construction
Source : Assemblée nationale - Commission des finances

Le présent article a pour objet de créer un fonds unique de continuité territoriale, rassemblant en son sein les deux dispositifs existant en la matière, à savoir la dotation de continuité territoriale et le passeport mobilité.

Cet article a été entièrement réécrit par le Sénat, sur la base d’un amendement déposé en séance publique par le Gouvernement.

I.– LA CONTINUITÉ TERRITORIALE EST ACTUELLEMENT ASSURÉE PAR DEUX DISPOSITIFS IMPARFAITS.

La continuité territoriale est une traduction concrète du principe constitutionnel d’unité de la République. La distance entre les collectivités ultramarines et la métropole appelle, pour le maintien de cette unité, la mise en place de dispositifs permettant de faciliter les trajets entre ces points éloignés du globe. Afin de compenser les handicaps objectifs liés à l’éloignement, un système d’aides à la mobilité a été mis en place par l’État.

A.– LA COEXISTENCE DE DEUX DISPOSITIFS

1.– La dotation de continuité territoriale

Créée par l’article 60 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer (LOPOM), la dotation de continuité territoriale est versée par l’État aux 4 régions d’outre-mer, à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité de Saint-Barthélemy, à la collectivité de Saint-Martin, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux territoires des îles Wallis-et-Futuna (62).

Le montant de la dotation de continuité territoriale évolue comme celui de la dotation globale de fonctionnement.

L’objet principal de la dotation de continuité territoriale est de faciliter les déplacements des résidents ultramarins entre leur collectivité de résidence et la métropole, en contribuant au financement d’une aide au passage aérien. Les conditions d’attribution de cette aide sont déterminées par la collectivité de résidence.

La dotation peut également contribuer à financer, dans la limite du montant attribué à chaque collectivité :

– une aide au passage aérien des personnes ne résidant pas outre-mer en cas d’événement grave survenant outre-mer à un membre de leur famille y résidant ;

– une aide sociale individuelle pour les personnes ne résidant pas outre-mer et qui n’ont pu se rendre dans leur collectivité d’origine dans les dix ans qui précèdent leur demande d’attribution de ladite aide.

La dotation de continuité territoriale ayant vocation à « contribuer » au financement de l’ensemble des aides précitées, elle devrait en principe être complétée par un cofinancement des régions ou collectivités concernées.

Les modalités de répartition de l’aide entre chaque collectivité sont fixées par décret en Conseil d’État (63), tenant compte notamment de la distance avec la métropole.

En loi de finances initiale pour 2008 (64), les crédits destinés à la dotation de continuité territoriale s’élevaient à 33,3 millions d'euros, financés depuis l’action Continuité territoriale du programme Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer).

2.– Le passeport-mobilité

Mis en place en 2002, et aujourd’hui régi par le décret n° 2004-163 du 18 février 2004, le passeport-mobilité est un dispositif visant à faciliter les déplacements des jeunes ultramarins.

Le passeport-mobilité recouvre en réalité deux dispositifs :

– le passeport-mobilité « étudiants » concerne les étudiants de moins de 26 ans résidant outre-mer ou dont la famille y réside, et qui suivent un cursus d’enseignement supérieur en métropole ou dans une autre collectivité ultramarine que celle de leur résidence. Ce volet du passeport-mobilité est géré par les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) et les vice-rectorats.

– le passeport-mobilité « formation » concerne, dans les mêmes conditions, les jeunes de 18 à 30 ans qui suivent en métropole ou dans une autre collectivité ultramarine que celle de leur résidence une formation ou un projet d’insertion professionnelle. Ce volet est géré principalement par l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT).

L’aide de l’État consiste à financer, pour les publics éligibles, un aller-retour par an entre la collectivité de résidence et la collectivité dans laquelle se déroule la formation.

B.– DEUX DISPOSITIFS IMPARFAITS

1.– La dotation de continuité territoriale

Dans son rapport public annuel 2008, la Cour des comptes a dressé un bilan peu flatteur des premières années d’application de la dotation de continuité territoriale.

La Cour a tout d’abord relevé que les cofinancements attendus de la dotation n’ont jamais été mis en œuvre. Initialement fixé à 30 millions d'euros, le financement de l’État avait vocation à être complété par des crédits européens et une contribution des collectivités concernées, afin de porter à 90 millions d'euros le montant globalement disponible. Or, ni les collectivités ultramarines ni l’Union européenne n’ont jamais abondé le financement étatique.

Les résultats obtenus s’en ressentent. Pour un objectif de 200 000 voyageurs aidés à hauteur de 150 euros chacun, les chiffres de 2006 font état d’une aide moyenne de 356 euros versée à 63 776 passagers.

Cette absence de cofinancement aboutit, selon la Cour, à « la remise en cause de l’économie du dispositif lui-même, dès lors que l’effet de seuil escompté n’est pas atteint pour répondre au public ciblé ».

En application de l’article 60 de la LOPOM, il appartient aux régions et collectivités concernées de déterminer les critères d’attribution de l’aide, ce qui a conduit, selon la Cour, à « de sensibles disparités […] pour les bénéficiaires selon leur collectivité d’appartenance ».

En dépit de l’intervention de la loi n° 2007–224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, qui tentait de l’y contraindre, la Guyane n’a quant à elle jamais mis en place la dotation de continuité territoriale.

La Cour tire des premières années d’existence de la dotation de continuité territoriale une conclusion sans appel, jugeant qu’ « il est résulté du dispositif une situation confuse, des disparités selon les territoires et des effets d’aubaine, propices à un usage détourné de ces concours financiers publics. Enfin, l’État n’a pas mis en place un système d’évaluation fiable et cohérent des effets de cette politique ».

2.– Le passeport-mobilité

Les problèmes évoqués ci-après concernent surtout le volet étudiant du passeport mobilité.

Ainsi que l’a montré le rapport d’information de notre collègue Michel Bouvard publié en mars 2007 (65), le passeport mobilité est victime de son succès. Le nombre de bénéficiaires est passé d’environ 2 000 lors de sa mise en place en 2002 à plus de 24 000 en 2007. Le coût du dispositif est passé de 8,3 millions d’euros en 2003 à 22 millions d’euros en 2005. L’engouement suscité par cette mesure témoigne sans doute de son utilité, mais également de certaines dérives. M. Bouvard a relevé de nombreux abus ; ainsi, « la possibilité d'acheter un aller simple puis un retour simple, nécessairement plus onéreux qu'un aller-retour, et la liberté totale de choisir la date du voyage, qui favorise l'achat de billets au dernier moment et aux dates où les tarifs sont les plus élevés, constituent autant de facteurs de dérive des coûts ». Il faut également relever que le passeport-mobilité n’est soumis à aucune condition de ressources.

La sous-dotation de la ligne budgétaire consacrée au financement du passeport-mobilité ne fait que renforcer les problèmes évoqués ci-dessus. Ainsi, au titre de l’année 2008, ce sont seulement 15,8 millions d'euros qui étaient inscrits à ce titre à l’action Continuité territoriale du programme Conditions de vie outre-mer. Cette sous-budgétisation pèse lourdement sur la trésorerie des CROUS, ce qui les oblige à suspendre les remboursements aux étudiants et aux compagnies aériennes concernées.

II.– LES DISPOSITIFS DE CONTINUITÉ TERRITORIALE SERAIENT RASSEMBLÉS EN UN FONDS UNIQUE.

A.– LA CRÉATION D’UN FONDS UNIQUE

● Les alinéas 1er et 2 proposent la création d’un fonds de continuité territoriale en faveur des personnes ayant leur résidence habituelle dans une collectivité ultramarine.

Ce fonds, dont les modalités de fonctionnement seraient fixées par décret, verrait ses ressources déterminées annuellement, en loi de finances. La clause d’indexation sur la DGF est supprimée, ce qui est censé permettre de mieux ajuster les crédits aux besoins.

● Ce fonds rassemblerait au sein du même dispositif la dotation de continuité territoriale et le passeport-mobilité. En effet, en application de l’alinéa 3, le fonds financerait :

– des aides à la continuité territoriale ;

– des aides destinées aux étudiants de l’enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l’enseignement secondaire. Ces élèves n’étaient pas éligibles aux aides versées par le fonds dans la version initiale du projet de loi ; ils le sont devenus dans la version adoptée par le Sénat, à l’initiative du Gouvernement ;

– des aides liées aux déplacements justifiés par la formation professionnelle en mobilité.

La loi de finances initiale pour 2009 a anticipé la création de ce fonds unique, auquel elle a attribué 49,1 millions d'euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.

● L’alinéa 4 introduit une condition de ressources au bénéfice des aides versées par le fonds de continuité territoriale. Les plafonds de ressources seraient fixés par arrêtés conjoints des ministres chargés du budget et de l’outre-mer. L’emploi du pluriel semble indiquer que le Gouvernement entend prendre un arrêté pour chacune des collectivités éligibles, ce qui permettrait de prendre en compte la situation locale, différente d’une collectivité à l’autre.

B.– L’AIDE À LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

● Les alinéas 5 et 6 sont consacrés à l’« aide à la continuité territoriale », première composante du fonds éponyme.

Cette aide serait destinée à financer une partie des titres de transport des personnes résidant outre-mer entre leur lieu de résidence et la métropole.

Cette aide pourrait aussi contribuer à réduire le prix des titres de transport :

– entre collectivités à l’intérieur d’une même zone géographique ;

– à l’intérieur d’une même collectivité, en cas de difficultés particulières d’accès à une partie de son territoire.

La définition plus précise des déplacements éligibles à cette aide est renvoyée à un décret.

● Le Gouvernement a donc pris en compte les critiques formulées par la Cour des comptes, aboutissant à ce que les critères d’attribution de l’aide à la continuité territoriale soient définis par l’État et non pas décentralisés.

● Contrairement au projet de loi initial, le texte adopté par le Sénat ne prévoit plus de caractère forfaitaire à l’aide versée.

C.– LE PASSEPORT–MOBILITÉ ÉTUDES

● Le caractère forfaitaire initialement prévu est également supprimé pour la deuxième composante du fonds de continuité territoriale, le « passeport-mobilité études ». Tel est le nom donné par l’alinéa 7 à l’aide destinée aux étudiants et élèves du secondaire.

Cette aide, qui a pour objet le financement d’une partie du titre de transport, est attribuée, en application des alinéas 8 et 9 :

– aux étudiants inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur situé ailleurs que dans la collectivité de résidence. Cette inscription doit être justifiée par l’impossibilité de suivre un cursus identique dans ladite collectivité, impossibilité qui doit être certifiée par les autorités administratives compétentes ;

– aux élèves du second cycle de l’enseignement supérieur de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy. Outre la condition évoquée ci-dessus s’agissant des étudiants, il devra en outre être établi « que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constituent un handicap significatif à la scolarisation ». Le sort particulier réservé à ces collectivités résulte de l’absence d’enseignement secondaire complet. Eu égard au fait que l’ensemble des cursus offerts dans ces collectivités est bien connu, il n’a pas été jugé utile de conditionner le bénéfice de l’aide à une certification.

● L’aide à la continuité territoriale et le passeport-mobilité études ne seraient pas cumulables (alinéa 10).

D.– LE PASSEPORT–MOBILITÉ FORMATION PROFESSIONNELLE

Les alinéas 11 à 14 concernent l’autre volet de l’actuel passeport-mobilité, qui serait dénommé « passeport-mobilité formation professionnelle ».

Cette aide serait attribuée aux personnes poursuivant une formation professionnelle en dehors de leur collectivité de résidence, car n’y disposant pas de la filière correspondant à leur projet professionnel.

Le concours au financement des frais de transport offert dans ce cadre n’est pas cumulable avec le passeport mobilité études. Il résulte de cette rédaction que l’aide est en revanche cumulable avec l’aide à la continuité territoriale.

Le passeport-mobilité formation professionnelle peut également concourir au financement des frais d’installation et de formation, y compris l’attribution d’une indemnité de stage.

Enfin, les personnes admissibles à une liste de concours à fixer par arrêté ministériel peuvent, « par dérogation », bénéficier du passeport-mobilité formation professionnelle.

E.– DES MODALITÉS DE GESTION RENOUVELÉES

Les alinéas 15 à 19 tirent les conséquences du rapport précité de la Cour des comptes, en confiant par principe à l’État la gestion des aides du fonds de continuité territoriale.

Le projet de loi initial prévoyait la possibilité de déléguer la gestion des aides du fonds aux collectivités qui en auraient fait la demande et qui auraient cofinancé les aides à hauteur de 50 % des montants servis par l’État. La nouvelle rédaction adoptée par le Sénat a supprimé cette possibilité.

Cette gestion peut toutefois être déléguée à un opérateur unique, qui, selon les informations recueillies par votre commission des Finances, pourrait être l’ANT.

Dans cette hypothèse, l’opérateur en question disposerait de relais locaux, constitués, dans chaque collectivité, par un groupement d’intérêt public (GIP). Pourraient y participer l’État, les collectivités territoriales qui le souhaitent et toute personne morale. Un décret en fixerait les modalités de fonctionnement et d’organisation.

L’opérateur unique et les GIP seraient liés, administrativement et financièrement, par des contrats pluriannuels de gestion.

Si le GIP doit être privilégié pour la mise en œuvre, au plan local, des orientations de gestion décidées par l’opérateur unique, l’alinéa 19 prévoit toutefois la possibilité, à défaut de la constitution d’un GIP, de mettre en place un mode de gestion dérogatoire selon des modalités déterminées par arrêté.

Votre Rapporteur se satisfait de la volonté du Gouvernement de réformer la gestion des aides du fonds de continuité territoriale, eu égard à l’échec de la politique conduite jusqu’alors. Il est toutefois permis de s’interroger sur le dispositif de substitution proposé. Si l’architecture suggérée semble assez claire, il ne faudrait pas que les nombreux actes réglementaires auxquels renvoie le présent article aboutissent à l’édification d’une structure trop complexe.

F.– AMÉLIORER L’INFORMATION SUR LES COÛTS DE TRANSPORT

Les alinéas 21 et 22 proposent l’insertion d’un nouvel article L. 330–3–1 dans le code de l’aviation civile. Ce nouvel article ferait obligation aux transporteurs aériens opérant outre-mer sous obligation de service public de fournir à l’autorité administrative des données statistiques « sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués sur ces liaisons ».

G.– LES AUTRES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

● L’alinéa 20 propose l’abrogation de l’article 60 de la LOPOM, qui deviendrait de fait sans objet.

● L’alinéa 15 renvoie à un décret le soin de fixer le plafond de cumul autorisé pour les différentes aides du fonds de continuité territoriale.